สำนักงานคดีปกครองเชียงใหม่

อำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการ

 1. อำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการ

อำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการดำเนินคดีปกครองเป็นไปตาม พระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ.๒๕๕๓ มาตรา ๑๔       ซึ่งบัญญัติว่า “พนักงานอัยการ” มีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้

 ​(1) อำนาจหน้าที่ในการดำเนินคดีปกครองแทนหน่วยงานของรัฐ 

        ​ตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการฯ มาตรา ๑๔ (๓) บัญญัติว่า “ในคดีแพ่งหรือคดีปกครองมีอำนาจและหน้าที่ดำเนินคดีแทนรัฐบาล หน่วยงานของรัฐที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ในศาลหรือในกระบวนการทางอนุญาโตตุลาการทั้งปวง กับมีอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมายอื่นซึ่งบัญญัติว่าเป็นอำนาจหน้าที่ของสำนักงานอัยการสูงสุดหรือพนักงานอัยการ”

       ​ ดังนั้น พนักงานอัยการจึงมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินคดีแทนเฉพาะรัฐบาล หน่วยงานของรัฐทั้งที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด,อำเภอ) รวมถึงราชการบริหารส่วนกลางที่ส่งเจ้าหน้าที่ ของตนไปปฏิบัติหน้าที่ประจำในจังหวัดตามกฎหมายว่าด้วยการแบ่งส่วนราชการของหน่วยงานมิให้กำหนดให้เป็นราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัด โดยรับดำเนินการว่าต่างฟ้องคดีแทนรัฐบาลหน่วยงานของรัฐและการรับแก้ต่างคดีที่หน่วยงานของรัฐถูกฟ้องคดีแทนหน่วยงานดังกล่าว

     ​ นอกจากนี้ พนักงานอัยการยังมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายอื่นซึ่งบัญญัติว่าเป็นอำนาจหน้าที่ของสำนักงานอัยการสูงสุดหรือพนักงานอัยการด้วย เช่น การร้องขอศาลสั่งเพิกถอนสัญชาติไทยกับผู้มีสัญชาติไทยเพราะเกิดในราชอาณาจักรไทยโดยมีบิดาเป็นคนต่างด้าว เมื่อปรากฏหลักฐานว่าใช้สัญชาติของบิดาหรือสัญชาติอื่น หรือฝักใฝ่อยู่ในสัญชาติของบิดาหรือสัญชาติอื่นหรือการถอนสัญชาติไทยกรณีปรากฏว่ากระทำการใดๆ อันเป็นการกระทบกระเทือนต่อความมั่งคงหรือขัดต่อประโยชน์ของรัฐหรือเป็นการเหยียดหยามประเทศชาติตามพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 มาตรา 17 เป็นต้น

(2) อำนาจหน้าที่ดำเนินคดีแก้ต่างให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ

​      ​ ตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการฯ มาตรา ๑๔ (๔) บัญญัติว่า “ในคดีแพ่ง คดีปกครอง หรือ คดีอาญาซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐถูกฟ้องในเรื่องการที่ได้กระทำไปตามหน้าที่ก็ดี หรือในคดีแพ่ง หรือคดีอาญาที่ราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดถูกฟ้องในเรื่องการที่ได้กระทำตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งได้สั่งการโดยชอบด้วยกฎหมายหรือเข้าร่วมหรือช่วยเหลือเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งกระทำการในหน้าที่ราชการก็ดีเมื่อเห็นสมควรพนักงานอัยการจะรับแก้ต่างให้ก็ได้”

     ​ พนักงานอัยการจึงมีอำนาจหน้าที่ในการรับแก้ต่างแทนเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ถูกฟ้องคดีปกครองในการที่ได้กระทำไปตามหน้าที่ด้วยโดยการขอให้แก้ต่างแทนเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องส่งเรื่องผ่านหน่วยงานต้นสังกัดไปยังสำนักงานคดีปกครอง สำนักงานอัยการสูงสุด แต่ไม่สามารถแก้ต่างให้ราษฎรในคดีปกครองได้  

     ​ ​อนึ่ง การรับแก้ต่างของพนักงานอัยการให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ แตกต่างจากกรณีหน่วยงานของรัฐ โดยเป็นดุลยพินิจของพนักงานอัยการในการพิจารณาว่าจะรับแก้ต่างหรือไม่ก็ได้เนื่องจากบทบัญญัติในพระราชบัญญัติองค์กรอัยการฯ มาตรา ๑๔(๔)ใช้คำว่า “เมื่อเห็นสมควร”ซึ่งแตกต่างจากกรณีการดำเนินคดีแทนหน่วยงานของรัฐตามบทบัญญัติในมาตรา ๑๔ (๓)

​      ​ สำหรับการกระทำของข้าราชการการเมืองนั้นโดยที่การกระทำของข้าราชการการเมืองมีทั้งที่เป็นการกระทำทางปกครองและการกระทำของรัฐบาล กล่าวคือ หากกระทำโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญถือว่ากระทำการในฐานะที่เป็นรัฐบาลและผลของการใช้อำนาจ ในกรณีนี้ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง แต่เป็นการกระทำของรัฐบาล ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจการตรวจสอบของศาลปกครอง (ตามแนวคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๘/๒๕๕๐)

​      ​ ดังนั้นเฉพาะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครองจึงเป็นการกระทำที่อยู่ในคดีปกครองเช่นการใช้อำนาจปกครองของรัฐมนตรีในการบริหารกิจการของกระทรวงหรือตามบทบัญญัติของกฎหมายที่เป็นอำนาจสั่งการของรัฐมนตรี เป็นต้น

 ​(๓) ว่าต่างหรือแก้ต่างแก่รัฐวิสาหกิจและหน่วยงานของรัฐที่มีพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งขึ้น ตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการฯ มาตรา ๑๔(๕) บัญญัติว่า “ในคดีแพ่ง คดีปกครอง หรือกรณีมีข้อพิพาทที่ต้องดำเนินการทางอนุญาโตตุลาการที่หน่วยงานของรัฐซึ่งมิได้กล่าวใน (๓) หรือนิติบุคคลซึ่งมิใช่หน่วยงานของรัฐ แต่ได้มีพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งขึ้นเป็นคู่กรณีและมิใช่กรณีที่เป็นข้อพิพาทกับรัฐบาลหรือระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง เมื่อเห็นสมควร พนักงานอัยการจะรับว่าต่างหรือแก้ต่างให้ก็ได้”

     ​ หน่วยงานของรัฐที่ไม่ได้กล่าวในมาตรา ๑๔ (๓) ที่พนักงานอัยการมีอำนาจหน้าที่ในการรับดำเนินคดีปกครองแทนได้ตาม มาตรา ๑๔ (๕) ได้แก่ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน หน่วยงานอื่นของรัฐหรือหน่วยงานอื่นใดที่ดำเนินกิจการของรัฐอันเป็นนิติบุคคล ซึ่งมิใช่หน่วยงานของรัฐแต่ได้มีพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งขึ้น

       ​ อนึ่ง ตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการฯ มาตรา ๑๔(๕) ใช้คำว่า  “เมื่อเห็นสมควร”ดังนั้น พนักงานอัยการจึงสามารถใช้ดุลพินิจที่จะพิจารณารับว่าต่างหรือแก้ต่างให้หน่วยงานของรัฐซึ่งมิได้กล่าวใน (๓)หรือนิติบุคคลซึ่งมิใช่หน่วยงานของรัฐ แต่ได้มีพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งขึ้นได้เช่น หากเป็นกรณีที่เป็นข้อพิพาทกับรัฐบาลหรือระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันเองในทางปฏิบัติพนักงานอัยการจะไม่รับว่าต่างหรือแก้ต่างแทนโดยจะโอนเรื่องไปยังสำนักงานยุติข้อพิพาททางแพ่งระหว่างหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ดำเนินการพิจารณาและส่งให้คณะกรรมการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐมีมติต่อไป

 (๔) การเรียกบุคคลใด ๆ ที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำ

          ตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการฯ มาตรา ๑๔ วรรคสองบัญญัติว่า “ในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการตามมาตรา ๑๔ (๓)(๔)และ (๕) พนักงานอัยการจะออกคำสั่งเรียกบุคคลใด ๆ ที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำก็ได้แต่จะเรียกคู่ความอีกฝ่ายหนึ่งมาให้ถ้อยคำโดยคู่ความฝ่ายนั้นไม่ยินยอมไม่ได้”

     ​ เมื่อปรากฏว่าข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานที่ตัวความส่งมาให้พนักงานอัยการพิจารณาบางเรื่องนั้น พนักงานอัยการเห็นว่า คำชี้แจงข้อเท็จจริงของตัวความไม่ชัดแจ้ง หรือไม่ครบถ้วนในประเด็นสำคัญของคดี อันเป็นอุปสรรค ในการพิจารณาดำเนินคดีหรือเป็นคดีสำคัญที่พนักงานอัยการจำเป็นต้องใช้ความรอบคอบในการพิจารณาเป็นพิเศษ บทบัญญัติดังกล่าวก็ได้บัญญัติให้พนักงานอัยการสามารถมีคำสั่งเรียกบุคคลอื่น เช่น เจ้าหน้าที่หรือผู้เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำและบันทึกถ้อยคำไว้เป็นหลักฐานประกอบการดำเนินคดีปกครองของพนักงานอัยการก็ได้ ทั้งนี้ เพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานครบถ้วนสมบูรณ์เป็นประโยชน์ต่อการดำเนินคดีของพนักงานอัยการ

     ​ แต่บทบัญญัติดังกล่าวนั้น มีข้อจำกัดไว้ว่าในกรณีการพิจารณาเรียกคู่ความอีกฝ่ายหนึ่งมาให้ถ้อยคำจะต้องอยู่ในเงื่อนไขที่ว่าคู่ความฝ่ายนั้นจะต้องยินยอมมาให้ถ้อยคำแต่จะมีคำสั่งให้มาดังเช่นเจ้าหน้าที่หรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้องไม่ได้

​๒. อำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในคดีปกครอง

​2.1 การดำเนินคดีปกครองในฐานะผู้รับมอบอำนาจแทน

            ​ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๔๕ วรรคห้า บัญญัติว่า “ในการดำเนินกระบวนพิจารณาคู่กรณีจะดำเนินการทั้งปวง ด้วยตนเองหรือจะมอบอำนาจให้ทนายความหรือบุคคลอื่น ซึ่งมีคุณสมบัติตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดกำหนดเพื่อฟ้องคดีหรือดำเนินการแทนได้”

​​      ต่อมาที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดจึงได้ออกระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยองค์คณะการจ่ายสำนวน การโอนคดี การปฏิบัติหน้าที่ของตุลาการในคดีปกครอง การคัดค้านตุลาการศาลปกครอง การปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานคดีปกครองและการมอบอำนาจในการดำเนินคดีปกครองแทน พ.ศ. ๒๕๔๔ หมวด ๖ การมอบอำนาจให้ดำเนินคดีปกครองแทน ความว่า

     ​ “ข้อ ๒๐ คู่กรณีในคดีปกครองอาจมอบอำนาจให้ทนายความหรือบุคคลอื่นซึ่งบรรลุนิติภาวะแล้วและมีความรู้ความสามารถที่อาจดำเนินการแทนผู้มอบอำนาจให้ฟ้องคดีหรือดำเนินคดีปกครองแทนคู่กรณีได้

​      ​ คู่กรณีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อาจมอบอำนาจให้ข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างแล้วแต่กรณีของหน่วยงานทางปกครองนั้นหรือของหน่วยงานทางปกครองที่เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นสังกัดอยู่ หรือพนักงานอัยการฟ้องคดีหรือดำเนินคดีปกครองแทนได้”

​      ​ โดยระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดฯ ข้อ ๒๐ ดังกล่าวข้างต้น พนักงานอัยการมีอำนาจเข้าดำเนินคดีปกครองโดยเป็นผู้รับมอบอำนาจเข้าดำเนินคดีปกครองแทนคู่ความ ซึ่งสอดคล้องกับพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ มาตรา ๑๔ ที่ได้กำหนดอำนาจหน้าที่พนักงานอัยการในการดำเนินคดีปกครอง โดยระเบียบของที่ประชุมใหญ่ฯ ดังกล่าว เป็นการขยายความให้ชัดเจนขึ้นว่า มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินคดีปกครองในฐานะผู้รับมอบอำนาจแทนหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ

 ​2.2 การแจ้งฐานะคดี

​ตามมติคณะรัฐมนตรี ที่ นร. 0503/ว.139 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2554     ได้กำหนดแนวทางในการแจ้งฐานะคดี ดังนี้

​      ​ “ข้อ ๕ กรณีหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐส่งเรื่องให้พนักงานอัยการดำเนินคดีแทนในฐานะผู้รับมอบอำนาจ ถ้าพนักงานอัยการมีความเห็นว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวอยู่ในฐานะเสียเปรียบ ไม่สามารถชนะคดีได้หรือการดำเนินคดีไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ไม่ควรที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะดำเนินคดีในเรื่องนั้น ให้พนักงานอัยการแจ้งฐานะคดีและดำเนินการต่อไป เพื่อให้อัยการสูงสุดวินิจฉัยชี้ขาดและนำเสนอให้คณะกรรมการพิจารณาชี้ขาดการยุติในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง”

​      ​ นอกจากนี้ ตามระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุดว่าด้วยการดำเนินแพ่ง ของพนักงานอัยการ พ.ศ. 2547 ข้อ 25 กำหนดว่า “คดีว่าต่างที่พนักงานอัยการเจาของสำนวนพิจารณาเห็นว่ารูปคดีเสียเปรียบอีกฝ่ายหนึ่ง เช่น คดีขาดอายุความคดีขาดพยานหลักฐานอันเป็นสาระสำคัญ หรือกรณีที่คูกรณีอีกฝ่ายหนึ่งไมตองรับผิด ให้พนักงานอัยการเจาของสำนวนเสนอความเห็นควรแจ้งฐานะคดีตามลำดับชั้นถึงอธิบดี เมื่ออธิบดีเห็นพ้องด้วยก็ให้แจ้งฐานะคดีไปยังตัวความก่อนยื่นฟ้องคดี

     ​ คดีระหว่างส่วนราชการกับเอกชน หรือรัฐวิสาหกิจกับเอกชน หากพนักงานอัยการเห็นว่าไม่ควรรับดำเนินคดีให้แจ้งฐานะคดีพร้อมด้วยเหตุผลที่จะไมรับดำเนินคดีให้ตัวความทราบหากตัวความยังขอให้ดำเนินคดีต่อไปและอธิบดีอัยการไมเห็นด้วยกับตัวความให้ส่งสำนวนไปยังสำนักงานการยุติการดำเนินคดีแพง และอนุญาโตตุลาการของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสำนักงานอัยการสูงสุดพิจารณาและเสนออัยการสูงสุดชี้ขาด

     ​ คดีใดจะขาดอายุความฟ้องร้องให้รีบแจ้งฐานะคดีพรอมแจ้งตัวความให้ส่งเงินค่าฤชาธรรมเนียมและค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดีโดยเร็วและให้ดำเนินการฟ้องคดีภายในกำหนดอายุความโดยไมตองรอผลการพิจารณาการแจ้งฐานะคดีของตัวความ”

       ​ ดังนั้นในการดำเนินคดีปกครองแทนหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐถ้าพนักงานอัยการมีความเห็นว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวอยู่ในฐานะเสียเปรียบไม่สามารถชนะคดีได้หรือการดำเนินคดีไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ ไม่ควรที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะดำเนินคดีในเรื่องนั้น เช่น คดีขาดอายุความ มีมาตรการทางปกครองที่สามารถใช้บังคับได้เหมาะสมกว่า การดำเนินคดีทางศาล พนักงานอัยการก็อาจแจ้งฐานะคดีให้แก่หน่วยงานของรัฐพิจารณาได้ หากหน่วยงานของรัฐไม่เห็นพ้องกับความเห็นของพนักงานอัยการ ก็ให้ดำเนินการส่งให้อัยการสูงสุดวินิจฉัยชี้ขาด และนำเสนอให้คณะกรรมการพิจารณา  ชี้ขาดการยุติในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการพิจารณาเป็นที่สุด

 ​2.3 การสอบสวนเพิ่มเติมและการคืนเรื่อง

​      ​ การดำเนินคดีปกครองของพนักงานอัยการจำเป็นต้องมีพยานหลักฐาน อันเป็นมูลคดีและประเด็นแห่งคดีที่ครบถ้วนและถูกต้อง ดังนั้น ระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุดว่าด้วยการดำเนินคดีแพ่งของพนักงานอัยการ พ.ศ. 2547 ข้อ 15 กำหนดว่า “พยานหลักฐานที่จะต้องรวบรวม

ระเบียบสํานักงานอัยการสูงสุดว่าด้วยการกำหนดอำนาจหน้าที่ของอัยการอาวุโส พ.ศ.2551

 ระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุดว่าด้วยการดำเนินคดีปกครองของพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๖๐